Le Code civil et les personnes publiques

 

L’esquisse de tout parallèle entre le Code civil et la Constitution des pouvoirs publics se heurte à une objection de taille. Pour que le Code civil puisse prétendre à une telle vocation constitutionnelle, il faudrait qu’il soit applicable non seulement aux personnes privées mais aussi, et en premier lieu, à l’État et à son administra-tion, bras séculier du pouvoir exécutif, ainsi qu’aux autres personnes morales de droit public que sont, au sein de l’État, les collectivités locales et les établissements publics rattachés à celles-ci ou à celui-là.

Or, précisément, ces personnes juridiques sont en principe régies par un droit spécial, le droit administratif, dérogatoire au droit commun qu’est le droit civil auquel elles ne sont donc normalement pas soumises lorsque, par exemple, elles contractent, engagent leur responsabilité ou encore exercent leur droit de propriété. En effet, par une décision fondatrice du 8 février 1873, l’arrêt Blanco, le tribunal des conflits jugea que « la responsabilité qui peut incomber à l’État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particulier à particulier ». Et le tribunal d’ajouter que, au contraire, cette responsabilité « a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés ». Le principe ainsi posé, à propos du droit de la responsabilité en l’espèce, mais de portée virtuellement beaucoup plus large, est justifié par deux exigences complémentaires : ne pas soumettre les personnes publiques chargées de servir l’intérêt général, spécialement sous la forme des services publics, en usant, au besoin, de prérogatives de puissance publique, au même régime juridique que les personnes privées mues, quant à elles, par la seule satisfaction de leurs intérêts particuliers ; leur appliquer, au contraire, un droit spécial et adapté, fait de prérogatives, parfois aussi de sujétions, exorbitantes du droit commun et dont la mise en œuvre relèvera, en cas de conflit, de la juridiction administrative plutôt que de la juridiction judiciaire.

Il est vrai que les évolutions postérieures à cet arrêt fondateur du droit administratif en ont notablement tempéré la portée, l’administration n’étant plus, loin s’en faut, totalement soustraite au Code civil ou à des règles qui s’en inspirent, spécialement lorsque, au lieu d’agir au titre de la puissance publique, elle accomplit ses activités selon les voies et moyens qu’emploient ordinairement les personnes privées.

 

Ainsi, en premier lieu, si les contrats conclus entre personnes publiques présentent en principe un caractère administratif [Tribunal des conflits, 21 mars 1983, uap] qui les exclut du champ du Code civil, ce n’est pas toujours le cas de ceux qu’elles passent avec des personnes privées. Certains, bien sûr, sont assurément adminis-tratifs, soit, sauf exception, en raison du caractère exorbitant du droit commun, civil ou commercial, de leurs clauses [Conseil d’État, 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges] ou, plus rarement, des textes qui les régissent [Conseil d’État, 19 janvier 1973, Société d’exploitation électrique de la rivière du Sant], soit en raison de leur objet relatif, par exemple, à l’exécution de travaux publics [article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII], à l’occupation du domaine public [article L 84 du Code du domaine de l’État], ou encore à « l’exécution même d’un service public » [Conseil d’État, 20 avril 1956, Époux Bertin], comme c’est le cas des contrats de délégation de service public. Échappant alors au droit civil des contrats, ils sont soumis pour leur conclusion, en particulier s’agissant des marchés publics, et pour leur exécution au droit administratif. Celui-ci est favorable, tantôt et dans l’ensemble, à l’administration contractante qui, par le « fait du prince », peut unilatéralement rompre l’équilibre financier du contrat, tantôt aussi à son partenaire privé qui peut obtenir l’aide financière de la personne publique en cas de bouleversement imprévu de l’économie du contrat dont la bonne exécution risquerait, sans cela, d’être compromise [Conseil d’État, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux]. En revanche, d’autres contrats passés par des personnes publiques, qui ne se distinguent de ceux que concluent ordinairement les personnes privées entre elles, ni par leur clause ou leur régime ni par leur objet, sont, comme eux, régis par le droit civil mis en œuvre, en cas de litige, par les juridictions judiciaires.

 

En second lieu, au demeurant, les juridictions administratives ne rechignent pas toujours à appliquer elles-mêmes les articles du Code civil ou des règles qui s’en inspirent aux rapports entre l’administration et les personnes privées. C’est le cas en particulier, dans un domaine voisin de celui des contrats, des articles 1 371 et suivants du Code relatif aux « quasi-contrats », ces « faits purement volontaires de l’homme dont il résulte un engagement quelconque envers un tiers, et quelquefois un engagement réciproque des deux parties » [article 1371 du Code civil]. Sans doute, le Conseil d’État est-il réticent à transposer les règles civilistes de la gestion d’affaires [articles 1372 à 1375 du Code civil] au cas de l’intervention spontanée et bénévole des personnes privées dans les affaires de l’administration, même si par exemple il consent, en s’en inspirant, à la réparation des dommages subis par ceux, gérants d’aVaires d’une certaine façon, qui ont été les collaborateurs occasionnels et bénévoles à l’exécution du service public. Mais il juge en revanche que l’article 1 376 du Code civil relatif à la répétition de l’indu et dont « la portée est générale » [Conseil d’État, 1^er décembre 1961, Société Jean Roques] s’applique à l’administration ; soit à son profit quand il lui permet d’obtenir le remboursement des sommes qu’elle peut avoir versées à tort à ses agents ou à des tiers ; soit à son détriment quand, sur son fondement, des contribuables par exemple obtiennent la restitution d’impositions indûment perçues. Le Conseil d’État va même jusqu’à opposer aux personnes publiques « un principe général applicable même sans texte » [Conseil d’État, 14 avril 1961, Société Sud Aviation], absent en tant que tel du Code civil mais qui a été dégagé par la Cour de cassation voilà plus d’un siècle, comme on le verra, et dont il suit de près, sur ce point, la jurisprudence : le principe, inspiré par l’équité, de l’enrichissement sans cause, à l’appui duquel un entrepreneur de travaux publics pourra obtenir d’une personne publique une indemnité pour avoir accompli, même sans fondement juridique, des travaux néanmoins utiles à cette personne publique.

 

En troisième lieu, le régime de la responsabilité administrative n’est pas, lui-même, sans lien avec les principes de la responsabilité civile. D’abord, le juge administratif s’inspire de ceux-ci pour déterminer les règles applicables à l’administration. Ainsi, par exemple, transpose-t-il aux contrats de l’administration le principe dégagé par la Cour de cassation en matière civile selon lequel une partie à un contrat ne peut exercer à l’encontre de l’autre qu’une action en responsabilité contractuelle qui prévaut sur la responsabilité extracontractuelle [Cour de cassation, 11 janvier 1922]. De même, se réfère-t-il aux principes dont s’inspirent les articles 1 792 et 2 270 du Code civil relatifs à la responsabilité de plein droit du constructeur d’ouvrage envers le maître ou l’acquéreur de l’ouvrage, face aux dommages qui en compromettent la solidité ou le rendent impropre à sa destination. C’est en effet sur la base de ces principes que le Conseil d’État définit le régime de la garantie décennale mise à la charge du constructeur de travaux publics au profit, en particulier, de la personne publique maître de l’ouvrage public. Ensuite, en matière de responsabilité extracontractuelle impliquant des personnes publiques, voire des personnes privées gérant des services publics, les règles du Code civil peuvent trouver à s’appliquer dans l’enchevêtrement extrêmement complexe du droit administratif et du droit privé à qui l’évolution de la jurisprudence a accordé largement droit de cité depuis l’arrêt Blanco. C’est ainsi, par exemple, qu’en vertu de la loi du 31 décembre 1957, la responsabilité des personnes publiques, même dans la gestion d’un service public à caractère administratif, et des entrepreneurs de travaux publics en raison des dommages causés par un véhicule relève toujours de la compétence des juridictions judiciaires statuant, selon les termes mêmes de la loi, « conformément aux règles du droit civil ».

 

En dernier lieu, enfin, les règles du Code civil ne sont pas totalement étrangères au régime de la propriété publique, dominé par une distinction classique entre le domaine public et le domaine privé, le premier comprenant, à la différence du second, les biens des personnes morales administratives qui sont affectés à l’utilité publique. Certes, le droit de propriété des personnes publiques sur leurs biens est très spécifique, comme l’attestent le principe constitutionnel de leur incessibilité au-dessous de leur valeur [Conseil constitutionnel, 25 et 26 juin 1986] et leur insaisissabilité qui résulte d’un principe général du droit [Cour de cassation, 1^re chambre civile, 21 décembre 1987, Bureau de recherches géologiques et minières ; Conseil d’État, avis du 30 janvier 1992]. C’est pourquoi il échappe largement au droit commun défini par le Code civil, spécialement ses articles 544 et suivants, et se trouve régi, pour l’essentiel, par des normes particulières inspirées de principes d’origine jurisprudentielle et rassemblées dans divers codes, code du domaine de l’État et code général des collectivités territoriales, notamment. Plus précisément, il est certain que les critères de délimitation du domaine public de l’État sont définis hors du Code civil, contrairement à ce que pourrait laisser croire l’emploi malencontreux de l’expression « domaine public de l’État » aux articles 538 et suivants pour désigner en réalité, plus largement et quel que soit leur régime juridique, les biens qui lui appartiennent. De même, la domanialité publique constitue à l’évidence un régime presque intégralement étranger au droit civil des biens. D’une part, parce que les dépendances du domaine public sont inaliénables, ce qui exclut notamment non seulement leur vente, leur échange et leur expropriation, mais aussi en principe, sauf disposition législative contraire, la Constitution de droits réels sur le domaine public. D’autre part, parce que le droit de propriété publique sur ces dépendances est imprescriptible, ce qui met la personne publique propriétaire à l’abri de toute prescription acquisitive ou extinctive et de toute action possessoire exercée à son encontre. Quant au domaine privé des personnes publiques, il obéit certes, dans l’ensemble, à un régime de droit privé, mais celui-ci est en principe distinct du droit civil des biens. Néanmoins, à certains égards, le Code civil intéresse la propriété publique pour deux raisons.

D’une part, certaines règles du droit civil des biens sont applicables aussi bien au patrimoine des personnes publiques qu’à celui des personnes privées. Ainsi, par exemple, le « droit d’accession » [articles 546 et suivants], en vertu duquel « la propriété d’une chose » s’étend à « tout ce qu’elle produit » et à « ce qui s’y unit accessoirement, soit naturellement, soit artificiellement » [article 546], peut profiter aussi bien aux dépendances domaniales, quel que soit par ailleurs leur statut, qu’à n’importe quel bien privé. De même, si en vertu du principe d’inaliénabilité du domaine public, les immeubles qui y sont incorporés ne peuvent être grevés d’aucune des servitudes prévues par le Code civil au profit de fonds voisins, à moins qu’elles aient été constituées avant cette incorporation et s’avèrent compatibles avec l’affectation du bien domanial, ils peuvent très bien, en revanche, en bénéficier, sans même parler des servitudes ayant « pour objet l’utilité publique » qu’évoque l’article 649 du code. Quant aux dépendances du domaine privé des personnes publiques, les règles du Code civil trouvent à s’y appliquer, dans une mesure plus considérable encore. La délimitation des dépendances du domaine privé par rapport aux fonds voisins peut très bien, en effet, s’opérer par la voie du bornage [article 646 du Code civil]. En outre, leur aliénation, toujours possible à la différence des dépendances du domaine public, peut être opérée, moyennant, il est vrai, un certain nombre de restrictions, selon quelques-unes des modalités définies par le Code civil : la vente [articles 1582 et suivants] à un prix qui ne peut cependant être inférieur à la valeur du bien et en vertu d’un contrat qui peut revêtir un caractère administratif ; l’échange [articles 1 702 à 1 707], exclu seulement pour les meubles, ou encore l’usucapion [articles 2 229 et suivants]. Par ailleurs, ces dépendances sont bien sûr toujours susceptibles d’être grevées de servitudes au bénéfice de fonds privés dominants et de faire l’objet d’un contrat de bail [articles 1 708 et suivants].

D’autre part, quelques prescriptions du Code civil s’adressent spécialement au patrimoine des personnes publiques : margina-lement celui des communes, puisque les « biens communaux » définis par son article 542 comme étant « ceux à la propriété ou au produit desquels les habitants d’une ou plusieurs communes ont un droit acquis » entrent dans la composition de leur domaine privé, mais surtout celui de l’État. En effet, les articles 538 à 541 du Code civil énumèrent sans prétendre, il est vrai, à l’exhaustivité, les biens qui relèvent de son domaine, public ou privé. De même, les articles 556 et suivants relatifs à son domaine public fluvial, ses cours d’eau et ses lacs règlent le sort des alluvions, relais et atterrissements qui, en se formant naturellement à partir de ces dépendances domaniales, quittent le domaine public pour accroître les propriétés riveraines ou, le cas échéant, constituer des dépendances du domaine privé. Enfin, et cela n’a rien d’anecdotique, en vertu du Code civil, les « biens vacants et sans maître » [articles 539 et 713], mais aussi les « successions vacantes » [articles 811 à 814] qui, par l’effet des « droits de l’État » [articles 768 et suivants], lui sont acquises [article 768] à défaut d’héritier viennent enrichir son domaine privé.

 

Du panorama général qui vient d’être dressé, il ressort donc que le Code civil n’est pas, loin s’en faut, absent du droit applicable aux personnes publiques. Cela suffirait-il, à soi seul, à le comparer à une Constitution de l’État ? Certes pas, car l’application de ses dispositions concerne le plus souvent les hypothèses où, précisément, celui-ci et les autres personnes publiques qu’il englobe se dépouillent du manteau de la puissance publique pour agir comme le feraient de simples particuliers. Pour autant, la comparaison entreprise n’est pas vouée à l’échec, car le Code civil s’apparente, sans conteste cette fois, à une Constitution politique à deux égards : d’abord en ce que certaines de ses dispositions contribuent à définir le statut de la loi et surtout du juge dans l’ordre juridique de l’État ; ensuite en ce qu’il recèle en son sein un véritable code de la nationalité, sorte de « charte de la citoyenneté française » (F. Dekeuwer-Defossez).